宝鸡市人民政府办公室关于印发宝鸡市“十四五”养老服务体系专项规划的通知

各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

《宝鸡市“十四五”养老服务体系专项规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

宝鸡市人民政府办公室

2023年2月20日

（此件公开发布）

宝鸡市“十四五”养老服务体系专项规划

为认真贯彻落实党的二十大精神，加快养老服务业发展，积极应对人口老龄化，构建与宝鸡市经济社会发展水平相适应的高质量养老服务体系，根据《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《陕西省“十四五”养老服务体系专项规划》《宝鸡市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》等规划政策文件，结合我市实际，制定本规划。

一、规划背景

“十三五”以来，全市深入贯彻落实省委、省政府积极应对人口老龄化战略部署，养老服务政策不断完善，城乡养老服务设施数量大幅提升，养老服务发展理念明显转变，目标任务全面完成，主要指标位居全省前列。2017年，我市养老服务体系建设受到省政府通报表彰，2018年，我市被民政部、财政部列为全国第三批居家和社区养老服务改革试点市（全省首批）。全市以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合、智慧融入”的具有宝鸡特色的养老服务体系初步形成，广大老年人幸福感、获得感和满意度不断提升。

一是政策制度更加完备。市政府先后制定出台《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于推进养老服务发展的实施意见》等一系列政策文件。在全省率先制定出台《居家和社区养老服务设施建设运营管理办法》。制定修订配套保障政策，为养老服务发展夯实制度保障基础。

二是工作机制不断健全。成立市、县（区）两级居家社区养老服务改革试点领导小组，建立市级养老服务联席会议制度。连续3年将改革试点工作纳入市对县（区）目标责任制考核。依托市级公办养老机构成立市养老服务中心，养老服务工作力量不断加强。

三是保障能力不断增强。市、县（区）两级财政加大投入，每年福彩公益金的55%以上用于养老服务发展。实行特困人员护理补贴制度，全市7000余名老年人纳入特困供养范围，生活不能自理且有集中供养意愿的特困人员100%纳入集中供养。

四是服务设施更加完善。全市养老服务机构1377所，养老总床位2.4万张。其中，公办机构26所，民办机构27所，居家和社区养老服务设施183所，农村幸福院1141所，形成公办和民办养老机构优势互补、有序发展的格局。

五是人员队伍不断壮大。实施“千名护理员培训计划”和“促进养老护理员职业能力提升计划”，建立2所护理员培训基地，累计培训养老护理员5000余人次，成功举办三届宝鸡市养老护理员职业技能大赛，培养一批养老服务专业人才。

六是服务质量持续提升。连续四年实施养老院服务质量建设专项行动，重大风险隐患全部清零。开展养老服务机构示范创建和星级评定，累计创建6个全省养老服务标准化示范单位，评定3个五星级机构、5个四星级机构，20个三星级机构，星级评定率达53%。

七是智慧养老创新发展。建成了全市统一的集政府监管和行业应用于一体的宝鸡市智慧养老综合服务管理信息平台，开设服务监督电话和“宝鸡养老”公众号，通过“线上+线下”方式为老年人开展服务。

“十四五”时期是我国应对人口老龄化成为国家战略后的第一个五年。二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”，随着人民生活水平不断提高、社会保障体系逐步完善，人均预期寿命不断延长，广大老年人对多层次、多样化、高品质的养老服务需求日益增长，养老服务需求总量持续增加，对深化养老服务供给侧结构性改革、提升养老服务质量提出更高要求。虽然我市养老服务体系建设取得了长足进步，但对照老年人对美好生活向往的要求，全市养老服务还存在着设施布局不够合理、服务供给不够丰富、投入保障体系不够健全、护理员队伍不够稳定、信息化程度不高等短板和弱项。

二、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的二十大和习近平总书记来陕考察重要讲话精神，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，按照实施积极应对人口老龄化国家战略总体部署，全面落实省政府“十四五”养老服务体系专项规划，加强机制建设，夯实基础要素，深化改革创新，全面构建高质量、可持续的居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，推动我市养老服务高质量发展。

（二）基本原则。

——系统谋划，统筹发展。坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，完善制度体系，推动社会保险、社会救助、社会福利等制度优化整合，统筹推进养老服务业发展。

——保障基本，普惠发展。强化政府保基本兜底线职能，着力满足生活照料、医疗护理等基本养老需求，扩大服务范围，丰富服务内容，提供方便可及、价格可负担、质量有保障的普惠养老服务。

——深化改革，创新发展。优化营商环境，深化养老服务供给侧改革，全面放开养老服务市场，培育养老新产业、新业态、新模式，推动养老事业创新发展。

——多方参与，协同发展。坚持政府、社会、家庭、个人共同参与、各尽其责，充分发挥市场调节机制作用，积极推动社会力量参与，引导老年人树立主动健康和终身发展理念，打造老年友好型社会。

（三）发展目标。

到2025年，全市居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系进一步健全，养老服务政策体系更加完善，养老服务事业和产业协调推进，宝鸡养老服务高质量发展，成为展示我市乃至我省民生领域发展成效和养老服务交流的重要平台。

——养老服务覆盖更加全面。基本养老服务制度全面建立，公办养老机构兜底线、保基本职能持续强化，普惠型养老服务覆盖面持续扩大，优先保障特殊困难老年人。

——养老服务设施更加健全。市、县（区）、街道（镇）、社区（村）四级养老服务设施更加完善，覆盖更加均衡，老年人享受服务更加便利，“一刻钟”养老服务圈基本建成。

——养老服务水平更加优质。实施养老护理员职业能力提升计划，加强养老管理人员及护理人员培训轮训，养老护理员康复技能不断提升。

——养老服务监管更加规范。加强部门联动，推动养老服务综合监管制度落地见效，营商环境进一步优化，形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场。

——养老服务供给更加丰富。养老服务信息化发展取得明显成效，适老化智能产品和服务供给丰富，智慧场景高频应用，老年人获取服务更加便利。

专栏1“十四五”时期宝鸡市养老服务主要发展指标

三、重点任务

（一）构建多层次养老服务体系。

1.加快养老机构建设。以满足兜底保障为主，兼顾社会养老需求，加快公办养老机构建设，市级福利院完成改造升级，新建宝鸡市光荣院；金台区老年公寓、凤翔区老年公寓2个新建项目和岐山县老年公寓、扶风县社会福利中心、麟游县中心敬老院二期工程3个续建项目全面建成投用。鼓励兴建民办养老机构，完善民办养老机构建设补助制度，对普通型和护理型床位实行差异化补助，引导民办养老机构提升失能老年人照护能力。

2.发展居家社区养老服务网络。加快发展居家社区养老服务网络，每个县（区）至少建有1所县（区）层面的区域养老服务中心，同时在该县（区）范围内有60%的镇街各建有至少1个镇街层面的区域养老服务中心，并在建有区域养老服务中心的街道（镇）范围内建有若干个居家社区养老服务机构，实现辖区内老年人居家社区养老服务能力全覆盖。

3.完善社区养老服务设施。严格落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中“按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”的要求，建成设施确保用于养老服务。结合城市更新采取购买、置换、改造或新建、租赁等方式加强老旧小区养老服务设施建设。通过争取中、省项目资金，加大本级投入，扩大社区养老服务设施覆盖率。

4.补齐农村养老服务短板。在实施乡村振兴战略中统筹推进农村养老服务，开展公办养老机构提升行动，增加护理型床位，提升适老化与消防安全设施配置，增设失能失智老年人照护专区。新建或支持有条件的养老机构通过改扩建，进一步拓展业务，逐步开放餐厅、活动室等场所，升级为镇街级区域养老服务中心。健全完善以县（区）中心敬老院(或福利中心、老年公寓)为骨干、镇街区域养老服务中心为节点、农村互助幸福院为依托的农村养老服务设施网络。

专栏2养老服务设施建设

（二）健全养老服务政策机制。

5.建立完善老年人福利制度。制定政府购买养老服务目录，以生活照料、康复护理、机构运营和人员培训等服务项目为重点，优先保障特殊困难老年人的服务需求。探索开展失能、半失能老年人长期护理保险试点工作，明确长期护理保险基本保障项目。积极申报全国基本养老服务提升行动项目，开展特殊困难老年人家庭适老化改造、家庭养老床位建设、政府购买居家养老服务等服务，优先保障分散供养特困人员中的高龄、失能、残疾老年人，并逐步扩大到特殊困难老年人。

6.建立基本养老服务清单制度。制定市、县（区）基本养老服务实施方案和服务清单，根据我市经济社会发展水平，对老年人分类提供生活照料、康复照护、社会救助等养老服务，优先保障经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等（以下统称特殊困难老年人）。到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务项目、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，服务范围覆盖我市全体老年人。

7.建立居家养老探访关爱制度。建立居家养老探访制度，建立探访台账，对特困、低保、独居等特殊困难老年人实行普遍探访和重点探访相结合，通过定期上门入户、电话视频、远程监测等方式，了解掌握特殊困难老年人居家生活情况，支持赡养人、扶养人履行赡养、扶养义务，并根据实际需要提供政策宣传讲解、需求转介和必要救援等服务。创新“五社联动”机制，鼓励通过政府购买服务或“社工+邻里+志愿者+医生”相结合的方式，为有需求的特殊困难老年人提供关爱服务。持续加强农村留守老年人关爱，进一步完善“爱心助老员”关爱探访留守老年人机制。

8.完善基本养老服务保障机制。为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经济困难的失能老年人提供护理补贴，并强化与残疾人“两项补贴”、社会救助、长期护理保险等政策的衔接，合理确定补贴范围和标准。建立基本养老服务经费保障机制，市级财政统筹现有资金渠道给予支持。充分调动社会力量积极性，鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量开展面向老年人的慈善公益和志愿服务活动，依法通过捐赠、慈善基金、志愿服务等方式为基本养老服务提供支持和帮助。

9.建立精准服务主动响应机制。按照老年人能力与需求综合评估标准，开展老年人能力综合评估，评估结果作为老年人享受相关服务与补贴，实施精准服务的重要依据。培育老年人能力综合评估机构和评估队伍，加强能力建设和规范管理。依托金民系统，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制，逐步实现“服务找人”。依托市智慧养老综合服务管理信息平台，为老年人提供政策咨询、信息查询及居家服务等线上线下便民养老服务。

10.完善综合监管机制。健全养老服务综合监管制度，加强部门协同监管，发挥行业协会作用，推广养老服务领域政务公开和机构信息公开，明确各部门监管职责与监督执法流程，协调推动各县区各部门抓好落实。建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。加强信息化监管手段应用，推广物联网和远程智能安防监控技术。

（三）提升养老服务保障能力。

11.强化兜底保障服务能力。提升公办养老机构兜底保障能力，确保有意愿入住的特困人员集中供养率100%，剩余床位可用于满足其他社会老年人需求，优先保障特殊困难老年人。探索政府购买服务委托供养制度，引导民办养老机构优先接收特殊困难老年人。将符合条件的老年人及时纳入社会救助范围。鼓励采取政府购买服务方式对分散供养特困老年人提供居家照护服务。

12.扩大普惠养老服务。坚持公办养老机构（含公建民营）的公益属性，实行收费价格指导。对民办非企业单位登记养老机构加强财务审计和年度审查，确保公益性。积极争取发改委城企联动普惠养老项目，促进普惠型养老服务机构发展。进一步完善市场原则下的普惠价格形成机制，综合考虑建设运营成本、政策支持、消费者承受能力等因素，推动普惠养老服务价格在合理区间运行，为广大老年人，特别是中低收入家庭老年人提供方便可及、价格适中、质量可靠的普惠养老服务。

13.开展多形式居家养老服务。推广“机构+社区”服务模式，发挥养老机构专业优势，为居家老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。推广“物业+养老”服务模式，围绕老年人居家养老服务需求，发挥物业企业管理服务优势，建立老年人助餐、助浴、助洁、助医、助急服务网络。推广“家政+养老”服务模式，引导家政企业将服务延伸至老年人家庭。推广互助养老服务模式，探索建立社区联系帮扶、爱心银行服务模式，倡导低龄健康老年人为高龄特殊困难老年人提供养老服务。

14.加强应急能力建设。构建部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务监测预警与应急处置机制，以应对突发消防安全、公共卫生事件和自然灾害为重点，分类完善居家、社区和入住养老机构的老年人应急防控措施。公办养老机构在确保兜底保障床位基础上，建立符合标准要求的备用疫情隔离和突发灾害转移安置场所。推动建立由地方联防联控机制统一指挥协调的养老应急救援队伍，开展应急处置培训与实践演练。

15.维护老年人合法权益。加大《老年人权益保障法》《陕西省养老服务条例》等涉老法律法规宣传贯彻，加强对养老领域非法集资风险的监测预警与防范，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动。开辟老年人法律援助“绿色通道”，依法为符合条件的老年人提供便捷高效的法律援助，支持律师为老年人提供公益法律服务。将涉老矛盾纠纷作为重点，纳入调解专项活动，建立纠纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。鼓励群众提供养老服务领域违法违规线索，指导养老服务机构依法依规提供服务。

（四）强化养老服务要素支撑。

16.加强人才队伍建设。支持院校开设养老服务相关专业、课程和学历教育，培养养老服务专业人才。在有条件的院校开展“1+X”（学历证书+多领域职业技能等级证书）养老服务资格证书推广，鼓励更多高校学生掌握养老服务基本技能，提高养老服务人才储备。建立养老从业人员培训长效机制，设立培训基地，开展养老机构管理和护理人员能力提升培训，实现全覆盖，实行养老护理员培训上岗制度。完善市、县（区）、机构三级培训体系，实行护理员职业技能等级认定，按照“谁用人、谁评价，谁发证、谁负责”，推动工作两年以上养老护理员取得职业技能等级证书。

17.实施人才激励举措。建立养老服务人才褒扬机制，树立宣传养老服务先进典型，依据全省和全市评比表彰有关规定，对在养老服务体系建设工作中涌现出的先进单位、个人予以表彰奖励。开展全市养老护理员职业技能大赛，激发养老护理员岗位成才动力，提高养老护理员职业荣誉感和社会认同感。探索建立与职业技能等级挂钩的养老护理员薪酬待遇和养老服务人才岗位补贴、工龄补贴等制度，提高养老护理员待遇，增强行业吸引力。推动特困供养服务机构聘用人员薪酬待遇改革，提升兜底保障机构养老护理人员薪资水平。

18.增加医养结合服务供给。鼓励支持有条件的养老机构或医疗机构按规定申请设立医养结合机构，盘活现有养老、医疗资源，实现养老和医疗服务双向融合互通，为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，科学合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。医疗机构转型为养老护理机构，对符合条件的按规定享受相应补助政策。医养结合机构应按照养老机构和医疗机构规定分别完成审批备案手续，明确养老床位与医疗床位，实行分区管理。

19.发展中医康养服务。推动医疗卫生机构以签约服务、协议合作、开通就诊绿色通道等形式，增强养老服务机构的基础医疗服务能力。开展家庭医生签约服务，为老年人提供优质医疗卫生服务。充分发掘我市中医药特色优势，开发中医药医养康养服务。促进中医医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老服务机构等加强合作，广泛推广推拿、拔罐、艾灸等中医药适宜技术服务。支持养老机构开设中医诊所，提供具有中医特色的老年康养服务。

20.强化服务标准支撑。深入贯彻《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》等行业标准，推动建立保障养老机构服务质量的长效机制。积极参与全省养老机构标准化项目试点，培育养老服务标准化示范单位，以点带面推动养老行业整体服务水平提升。全面实施养老机构和农村互助幸福院星级评定，推动落实评定结果与养老服务机构扶持政策关联挂钩，发挥政策资金的激励作用。

21.树立健康养老理念。倡导积极养老观念和终身发展理念，扩大老年文化服务供给，整合利用社区各类教育资源，扩大老年教育项目供给，丰富老年教育内容和形式。经常性举办适合老年人参与的群众文化活动和全民阅读活动。大力发展老年体育社会组织，加强老年人健身科学指导。持续抓好镇村和街办社区老年健身设施建设。推进基层老年协会规范化建设，打造一批规范化、专业化基层老年协会。按规定落实老年人乘坐公共交通工具、门票等各项优惠政策。鼓励老年人力所能及地参与城乡社区治理、公益服务、养老服务机构的民主管理，提高老年人社会参与度。

（五）支持养老产业做大做强。

22.发展养老服务新业态。充分发挥我市宜居的自然环境和悠久的周礼文化等资源优势，大力发展适合老年人多样化需求的“候鸟式”旅居养老，带动老年人旅游消费，促进养老产业发展。鼓励养老服务机构和养老服务企业集团化、连锁化、规模化创新发展，形成具有一定影响力的养老服务品牌、有一定市场规模的养老服务龙头企业。支持有条件的县区、机构打造健康养老产业基地，推动旅居示范县（区）、机构（基地）建设，纳入全省旅居养老目录，力争半数以上县（区）开展旅居养老，构建旅居互动联盟，打造宝鸡养老服务新名片。

23.促进老年用品开发应用。推动建立老年用品专用市场，形成高质量发展的“夕阳红”产业集群。引导科研机构、企业等市场主体开发、设计、销售老年用品，鼓励支持企业研发生产便携式监测、居家监护等智能养老设备或产品，加快高智能、高科技、高品质的老年人康复辅助器具产品在养老服务领域的开发应用。将基本康复辅助器具纳入长期照护服务内容，在养老服务机构、50%的城乡社区设立康复辅助器具配置服务（租赁）站点。

24.推动智慧养老服务发展。加快信息技术、智能硬件等产品在养老服务领域的开发与推广应用。发挥市级养老服务信息平台支撑作用，进一步整合各类养老服务组织（企业），完善养老服务资源，依托12345热线、3212349养老服务监督电话和“宝鸡养老”微信公众号，为老年人提供便捷服务，实现线上与线下高度融合、服务和需求精准对接。拓展养老服务信息平台功能，实施养老服务机构“云监控”、老年人“爱心助餐”、家庭养老床位智能化建设等创新项目，进一步推动养老服务信息化产业发展。

四、保障措施

（一）加强组织领导。坚持党的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为规划实施提供坚强保障。市、县（区）进一步建立健全养老服务联席会议制度，统筹管理养老服务资源，加强对规划实施情况的跟踪分析，及时发现和解决突出问题。民政部门要积极协调机构编制部门，推动补齐养老服务工作力量，参照省级养老服务发展中心，结合实际组建完善养老服务相关机构。

（二）加强资金保障。将发展养老事业所需资金列入市、县（区）年度财政预算，建立稳定的养老服务财政投入保障机制，相关资金更多用于支持基本养老服务体系建设和养老服务机构提质增效。市、县（区）福利彩票公益金60%以上用于支持养老服务发展。充分利用政府债券、财政专项、社会资金等，逐步形成全社会共同参与多元投入的经费筹集机制。支持引导金融机构开发有针对性的金融产品、保险机构开发相关责任险和运营保险。

（三）加强土地保障。结合国土空间规划确定的老年人社会福利用地规划布局和建设用地供应计划统筹安排，多渠道多方式供应养老服务设施用地，充分保障养老服务用地需求。鼓励盘活存量资源用于养老服务设施建设，原工业用地等土地使用权人可依法申请改变土地用途建设养老设施，改变后符合划拨用地条件的，原划拨土地可继续以划拨方式使用。允许盘活利用具备条件的城镇现有空闲商业用房、办公用房、培训设施及其他设施提供养老服务。

（四）加强考核评估。各县（区）要制定本行政区域内养老服务体系建设专项规划，认真对标对表，分解工作目标任务，确保责任到位、工作到位、投入到位、取得实效。将规划主要任务指标纳入市、县（区）政府工作议事日程和市对县（区）、部门目标责任考核内容。建立规划评估机制，适时向社会公布评估结果。市发展改革委、市民政局会同有关部门，加强对各县（区）的指导督促，每年末向市政府报告本规划落实进展情况。